通訊員 羅茜
在漢陰縣漩渦鎮，有著300年歷史的鳳堰梯田，不僅是一處自然景觀，更是一部活的農耕文明史書。
2024年9月，鳳堰梯田成功入選世界灌溉工程遺產名錄，成為全球矚目的文化遺產。隨著知名度的提升，保護壓力也隨之增大。如何正確處理好經濟發展和歷史文化遺產保護的關系，成為漢陰縣面臨的重要課題。漢陰縣人大常委會肩負起歷史使命，配合市人大常委會開展了一場廣泛深入、充滿民主智慧的立法實踐。
頂層設計——從“單打獨斗”到“協同作戰”
部門壁壘曾是鳳堰梯田保護的老大難。過去，自然資源部門管土地、文旅部門管旅游、農業部門管生產、水利部門管灌溉，“各管一攤、各執一端”的管理體制讓鳳堰梯田保護難以形成合力。
“以前梯田保護涉及多個部門，職責交叉但權責不清，出現問題容易互相推諉。”漢陰縣人大常委會主任黃邦平介紹，立法工作啟動后，在市人大常委會立法工作專班的指導下，縣人大常委會率先建立部門協調機制，成立由多個部門組成的條例起草小組，每月召開聯席會議，自然資源局提供生態保護紅線數據，文旅廣電局分享旅游開發經驗，農業農村局貢獻農業生產規范，水利局提供灌溉系統保護方案。各部門派出業務骨干集中辦公，共同研究條例設計。
“通過立法，我們明確了各部門的職責界限，建立了聯合執法機制，實現了從‘單打獨斗’到‘協同作戰’的轉變。”漢陰縣鳳堰古梯田生態博物館副館長成濤表示，這種工作機制將在法規實施后繼續延續，成為梯田保護的常態化制度安排。
部門合力——從“九龍治水”到“握指成拳”
立法過程成為打破部門壁壘的實踐場。漢陰縣人大常委會組織涉及鳳堰梯田保護的多個部門開展“沉浸式”立法調研，讓大家親身感受到管理中的痛點、難點。
“走到田間地頭，各部門負責同志才發現，原來梯田保護需要如此精細的協同。”漢陰縣人大常委會法工委負責人喻勝全說，“水利部門擔心灌溉系統被破壞，文旅部門關注游客承載量，農業部門考慮糧食安全，這些都需要統籌平衡。”
林業部門提出了生態保護的具體措施，環保部門帶來了環境監測的技術規范，住建部門分享了傳統民居修繕的標準……各部門的建議不是簡單堆砌，而是在協調下有機融合，形成人大主導、政府主體、各方參與的工作格局，通過定期召開多部門聯席會議，明確各部門權責，前后經過多輪協商，最終將“多規合一”“聯合執法”等創新機制寫入條例草案，破解了各部門職能交叉難題。形成的草案初稿，充分吸收了各部門的專業意見，既明確了主管部門的統籌職責，又規定了相關部門的協同責任；既設置了保護紅線，又留出了發展空間；既考慮了生態價值，又兼顧了生產生活。
專家參與——讓立法“接天線”又“接地氣”
為確保條例的專業性和實用性，漢陰縣人大常委會抽調了水利專家，委托人大專家智庫中的法律專家形成專家組并全程參與。
立法初期，專家組進駐鳳堰，強調梯田不僅是景觀，更是延續千年的農耕系統。專家李權兵建議：“不能只做‘博物館式保護’，要讓農民繼續在梯田里耕種，保持生產功能。”專家組先后到云南哈尼梯田、廣西龍脊梯田進行實地考察，又深入田間地頭，傾聽農民的聲音，確保立法既符合國際遺產保護標準，還能真正落地執行。
立法調研階段，70歲的村民吳明忠在座談會上說：“你們說要保護梯田，可要是種田不掙錢，年輕人跑光了，誰來守這片地？”這句話讓參與立法的專家深受觸動。專家組隨即開展梯田經濟價值評估，通過比對國內同類案例，最終在條例中設立“梯田生態補償機制與稻油輪作”條款，明確每年給予鳳堰梯田保護區內水稻、油菜達標種植戶或經營種植主體一定的資金補助。
如今，翻看鳳堰梯田保護條例，既有對相關上位法律法規農業文化遺產保護準則的呼應，也有“鼓勵傳統農耕方式”“支持按照傳統農耕方式修筑維護梯田、耕種梯田，培育傳承人”等充滿溫度的規定。正如當地村民所言：“這個法，既講科學，也講人情。”
群眾提議——立法“金點子”來自田間地頭
在鳳堰梯田保護條例的起草過程中，當地村民不僅是保護對象，更是“智囊團”。漢陰縣人大常委會組織代表深入漩渦鎮，累計召開院落會19場，收集建議62條。村民們的建議，最終都化作條例里一條條“帶著油菜花兒香”的條款。
“鳳堰梯田不僅是自然景觀，更是文化遺產，需要全社會共同努力來保護，能夠立法是個好事情！建議在生態管理這一條里，加上污水防治、水體監測的內容，這樣更有利于保護好古梯田的生態環境。”鎮人大代表馮國忠說。“希望能夠鼓勵村民發展禽畜以及水產養殖，這樣更利于發展產業和經濟，但要明確養殖規模。”村民代表吳明自說。條例起草期間，群眾共提出立法建議62條，全部被吸收采納。
今年8月27日，安康市五屆人大常委會第二十六次會議對《安康市漢陰鳳堰梯田保護利用條例（草案）》進行了審議，并公開向全社會征求意見。9月23日，市人大組織立法起草專班和市級相關部門對征集的各類意見集中進行了修改，將于近期提請市人大常委會再次進行審議。從部門“單打獨斗”到“多元共治”，從專家“閉門論證”到“開門議事”，鳳堰梯田的稻浪年年生長，而這次立法工作播下的民主種子，也正在漢陰大地上生根發芽。
